Situación actual del Mercosur

Por Maraniello, Patricio Alejandro

I. Introducción

 

El nivel de desarrollo de nuestro proceso de integración, por ser demasiado joven, es todavía incipiente. Si bien existe un órgano de solución de controversias de carácter permanente, un parlamento, un órgano ejecutivo, un órgano administrativo, éstos aún no han tenido un funcionamiento pleno.

 

Es por ello que resulta sumamente importante llamar a la reflexión y a la discusión de aspectos jurídicos, sociales, políticos y económicos del Mercosur, que son esenciales para consolidarlo y hacerlo posible. La certeza jurídica está en la base del éxito de cualquier sociedad o empresa, y el Mercosur no es una excepción. (1)

 

No sólo su origen, sus antecedentes, su evolución estructural-institucional y el marco jurídico que lo rodea, sino también las posibles mejoras y perfeccionamiento son las formas más precisas para la correcta interpretación de la situación actual del Mercosur.

 

II. Antecedentes

 

A principios del siglo XIX ha habido intentos de unificación en América hispana, que fracasaron por cuestiones domésticas y ambiciones personales. El fracaso de la emancipación finalizó con la creación de países americanos que respetaron los límites jurisdiccionales establecidos por el Reino de España. Ante la problemática de la política europea de la Santa Alianza y la idea de la restauración por monarcas europeos, surgió la iniciativa de la reunión para la defensa y la seguridad de los nuevos pueblos de América latina.

 

A fines del siglo XIX, Estados Unidos, deseando participar, convocó a la primera Conferencia Panamericana en 1889. Esta etapa previa tuvo como objetivo revertir el atraso de América latina en materia política, económica, cultural y social.

 

Por otro lado, en el caso particular de Argentina-Brasil, el proceso para consolidar una integración económica estuvo presente desde 1940, cuando el Ministro de Hacienda de la Argentina llevó a Brasil una propuesta de unión aduanera. En esa oportunidad se intentaban superar problemas comerciales a través de un acuerdo de compenetración y de libre comercio.

 

Durante la Segunda Guerra Mundial se plantearon propuestas para la creación de una Unión Aduanera del Plata, la cual no tuvo éxito. A su finalización se firmaron acuerdos bilaterales con Chile, Paraguay, Bolivia y Perú, para facilitar el comercio recíproco. Estos proyectos tendientes a formar bloques comerciales no prosperaron y en 1955 fueron abandonados.

 

Las relaciones entre la Argentina y Brasil han estado marcadas por una continua y mutua desconfianza signada por proyectos e iniciativas de carácter hegemónico, pretendiendo cada uno el liderazgo político y militar. Este panorama trajo consecuencias para países como Paraguay, que se relacionaba con uno o con otro de acuerdo a sus intereses.

 

El proyecto de integración latinoamericana plasmado en la ALALC (2) fue planteado en torno al concepto de una liberación del comercio intrarregional, que se buscaría y alcanzaría mediante negociaciones colectivas y la vigencia de la cláusula de la Nación más favorecida, lo que significa la extensión automática a todos los miembros de cualquier concesión que se otorgue. Aquéllas suponen que el avance sea a través de negociaciones entre todas las partes. Los hechos mostraron que después de un rápido progreso en las desgravaciones referidas a las corrientes tradicionales de comercio, sobrevino el más completo estancamiento. El intento por avanzar sobre la integración recogido en el Pacto Andino tampoco logró resultados significativos.

 

En la década del setenta se puso en marcha otro instrumento, los acuerdos de alcance parcial, de complementación económica, entre pares de países o grupos de países. Fueron los primeros los celebrados por Uruguay y la Argentina (Cauce, 1974) y Uruguay y Brasil (Pec, 1975).

 

Luego se operó la reforma de la ALALC y su transformación en ALADI (Tratado de Montevideo 1980), lo que vino a convalidar el sistema de acuerdos. Estos fueron adoptados como medio para adelantar la integración y recogidos bajo la denominación de Acuerdos de Complementación Económica de Alcance Parcial (ACE). Ello supuso el abandono del sistema de negociaciones colectivas como herramienta privilegiada para llegar a la integración, reemplazándola por la negociación entre dos o más países, limitando a ellos el alcance de las concesiones. Es decir, el contenido de cada acuerdo quedó restringido a los participantes en él, sin extenderse a los demás socios de la ALADI. Al mismo tiempo la inscripción del acuerdo en el ámbito de aquélla, un sistema de integración admitido por el GATT y por su sucesora la OMC, permitió que las concesiones comerciales que se otorgaran entre sí los Estados parte de tales acuerdos tampoco se extendieran a terceros países miembros del GATT o de la OMC. El supuesto del nuevo sistema consistía en que la integración se fuera construyendo bajo la forma de una red de acuerdos parciales progresivamente interconectados, en vez de depender de negociaciones simultáneas entre todos.

 

Bajo este concepto, la Argentina y Brasil, continuando una aproximación que se venía perfilando ya en la segunda mitad de la década del setenta, llegaron a un acuerdo entre sí para formar un mercado común en 1988; acuerdo registrado en la ALADI como ACE 14 (20 de diciembre de 1990).

 

En esa situación, Uruguay y Paraguay, con fuertes corrientes comerciales con la Argentina y Brasil, consideraron la conveniencia y, hasta la necesidad, de participar en el emprendimiento de estos últimos. Las negociaciones planteadas al efecto culminan rápidamente con la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 y la creación del Mercosur. Tratándose de un acuerdo de alcance parcial, no extensivo automáticamente a los demás miembros de la ALADI, que contenía un programa de liberación comercial con abatimiento de las barreras arancelarias y no arancelarias, era necesario incorporarlo al régimen correspondiente de aquélla. Ello se materializó en el ACE 18 firmado el 29 de noviembre de 1991, el cual en su parte introductoria precisaba que las partes convenían en suscribir "en el marco del Tratado de Asunción y como parte del mismo un Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica de conformidad con las disposiciones del Tratado de Montevideo 1980". La firma de un Acuerdo de Alcance Parcial en el ámbito de la ALADI estaba ya prevista en el texto del propio TA donde se anticipaba la existencia de un "acuerdo de alcance parcial que los Estados parte celebrarán en el marco del Tratado de Montevideo 1980".

 

En 1992 se firma el Cronograma de las Leñas, tendiente al logro de las metas establecidas en el Tratado de Asunción:

 

* Armonización de normas técnicas en fabricación y envases de productos.

 

* Armonización de legislación aduanera y de políticas fiscales y monetarias, así como también los regímenes impositivos y contribuciones de previsión social.

 

En diciembre de 1994 se suscribió el Protocolo de Ouro Preto que modificaba al Tratado de Asunción y, conforme a su art. 34, el Mercosur tendría Personería Jurídica de Derecho Internacional Público. Este artículo fundamentó el accionar de aquél como bloque independiente de sus Estados parte, adquiriendo por lo tanto actitud negociadora frente a terceros Estados o grupos de Estados.

 

III. Organismos del Mercosur

 

El Mercosur se ha manejado a contrario sensu de la comunidad europea con una burocracia muy reducida y sencilla, optando por una posición minimalista.

 

En consecuencia, los Estados parte optaron desde el inicio por una estructura institucional austera, según el art. 9º del Tratado de Asunción (suscripto el 26/3/1991), compuesta por dos órganos:

 

- EL CONSEJO DEL MERCADO COMUN (en adelante CMC).

 

- EL GRUPO DEL MERCADO COMUN (en adelante GMC).

 

En sus comienzos, estaban a cargo de estas dos instituciones la administración y la ejecución del Tratado de Asunción.

 

El Tratado establecía que el CMC estaría compuesto por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los Estados miembros. Era el órgano legislativo con poder de decisión en lo relativo al cumplimiento del Tratado.

 

El GMC era el órgano ejecutivo con facultades de iniciativa y estaba integrado por los funcionarios de Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía, y por los funcionarios del Banco Central de los Estados parte. Quedaba autorizado a constituir subgrupos de trabajo en las distintas áreas.

 

Además se crearon, pero tan sólo como organismos de ayuda o apoyo a los ya mencionados:

 

- LA SECRETARÍA ADMINISTRATIVA, SEDE EN MONTEVIDEO. (ART. 15 DEL TA).

 

- LA COMISION PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR. (ART. 24 DEL TA).

 

Al aprobarse el Protocolo Adicional de Ouro Preto, se establecía en su art. 1º, definitivamente, la estructura institucional del Mercosur:

 

- CONSEJO DEL MERCADO COMUN (CMC).

 

- GRUPO DEL MERCADO COMUN (GMC).

 

- COMISION DE COMERCIO DEL MERCOSUR.

 

- COMISION PARLAMENTARIA DEL MERCOSUR.

 

- FORO CONSULTIVO ECONOMICO-SOCIAL.

 

- SECRETARIA ADMINISTRATIVA DEL MERCOSUR.

 

A éstos podrán sumarse los órganos auxiliares que podrá crear el CMC, para lograr la consecución de los objetivos de integración.

 

El art. 2º menciona que los tres órganos citados en primer término tienen capacidad decisoria, los restantes son de naturaleza consultiva y la Secretaría es de neto corte administrativo.

 

 1. Cumbre del Mercosur (en adelante CDM)

 

Cuando participan los Jefes de Estado, se las denomina cumbres presidenciales o cumbres del Mercosur. Integradas por los presidentes de los Estados miembros del Mercosur.

 

En la XXXIV Reunión Cumbre del Mercosur, realizada en Montevideo el 18 de diciembre de 2007, se fijó que los desafíos más importantes que atravesaba la región eran las asimetrías, pero también (avanzar en) la integración productiva, que los lazos entre los países fueran esencialmente de integración profunda.

 

 2. Consejo del Mercado Común (CMC)

 

El art. 3º del Tratado establece que es el órgano supremo del Mercosur al que le corresponde la conducción política del proceso de integración, y su actividad se manifiesta a través de decisiones obligatorias para todos los Estados. Se reúnen cada vez que lo estiman necesario o cada seis meses, por lo menos.

 

Funciones del Consejo (art. 8º):

 

- Negociar y firmar acuerdos en nombre del Mercosur, con terceros países, grupos de países y organismos internacionales.

 

- Ejercer la titularidad de la personería del Mercosur.

 

- Crear, modificar o suprimir los órganos auxiliares que estime pertinentes.

 

- Designar al director de la Secretaría Administrativa.

 

- Aprobar el reglamento interno del GMC.

 

 3. Grupo del Mercado Común (en adelante GMC)

 

Es el órgano ejecutivo del Mercosur, y está compuesto por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada Estado parte, debiendo ser obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía.

 

Estará formado por subgrupos de trabajo, cuyas tareas serán realizadas en dos etapas: una probatoria, en la que podrán pedir la colaboración de representantes del sector privado, y otra decisoria, la cual está reservada a funcionarios públicos que representan a los Estados parte. Se reúnen cuando sea necesario, de acuerdo a las condiciones que fija su reglamento interno, que tiene que ser aprobado por el CMC.

 

Sus atribuciones y funciones son:

 

- Convocar a representantes de los órganos de la Administración Pública, de los Estados parte o de la estructura institucional del Mercosur, a fin de elaborar o proponer medidas concretas.

 

- Proponer proyectos de decisiones al CMC.

 

- Adoptar medidas necesarias de las decisiones adoptadas por el CMC.

 

- Aprobar el presupuesto y la rendición de cuentas anual presentada por la Secretaría Administrativa, y supervisar sus tareas.

 

El art. 14 del Protocolo de Ouro Preto prevé dos atribuciones que se superponen con las que ya se han enumerado:

 

- Crear, modificar y suprimir órganos.

 

- Elegir al director de la Secretaría Administrativa del Mercosur.

 

El GMC, por delegación expresa del CMC, puede negociar y firmar acuerdos con terceros países o con organismos internacionales, pudiendo subdelegar esas funciones en la Secretaría Administrativa, en caso de ser autorizado.

 

El GMC se pronuncia a través de resoluciones, que son de cumplimiento obligatorio para los Estados parte.

 

 4. Comisión de Comercio del Mercosur (CCM)

 

Está integrada por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada Estado parte. A diferencia del GMC, no se establece que sean miembros de determinadas reparticiones públicas, sino que pueden pertenecer a entidades privadas.

 

Se pronuncia a través de directivas o de propuestas obligatorias para los Estados parte.

 

El Protocolo de Ouro Preto dispone que son obligatorias para los Estado parte -entonces- las decisiones del CMC (art. 9º), las resoluciones del GMC (art. 15) y las directivas de la CCM (art. 20), y en su art. 2º, que dichas facultades decisorias son de naturaleza intergubernamental.

 

Parte de la doctrina local entiende que con ello el régimen establecido pretende ser de supranacionalidad, ya que, de lo contrario, no podrían dictarse actos obligatorios para los Estados parte. (3)

 

Su principal función (art. 16) es asistir al GMC, velando por la aplicación de los instrumentos de la política comercial acordados por los Estados parte y efectuando el seguimiento y la supervisión de los temas y materias relacionadas con las políticas comerciales comunes, con el comercio de los países integrantes del Mercosur y con los terceros países. A esta función se le suma la consideración de los eventuales conflictos suscitados por el intercambio comercial.

 

 5. Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC)

 

Es el órgano representativo de los Parlamentos de los Estados parte. Está compuesta por un número igual de parlamentarios por cada Estado parte, los cuales se designan por los respectivos Parlamentos. Sus principales funciones pueden ser resumidas de la siguiente manera:

 

- Acelerar los procedimientos internos de los Estados parte para lograr la pronta entrada en vigencia de las normas emanadas de los órganos del Mercosur.

 

- Acelerar el proceso de integración a través de la armonización de las legislaciones nacionales.

 

- Examinar temas que ponga a su consideración el CMC.

 

El accionar de la Comisión se plasma en recomendaciones al CMC, que son elevadas por intermedio del GMC. Estas no serán vinculantes, sino meramente consultivas.

 

Al respecto no debemos olvidar que este organismo fue sustituido por el Parlamento del Mercosur, cuyas particularidades serán descriptas en el capítulo IV.1. de este trabajo.

 

 6. Foro consultivo económico y social: (art. 28)

 

Los sectores privados de los Estados parte integran este órgano consultivo. Está formado por un número igual de representantes de los Estados. La experiencia latinoamericana ha dicho que la participación de los sectores privados en los procesos de integración es irrelevante, pero no descabellada.

 

 7. Secretaría administrativa del Mercosur

 

Es el órgano de apoyo operativo de los demás órganos. Tiene su sede en Montevideo. Está a cargo de un director nacional de uno de los Estados parte, electo en forma rotativa cada dos años, designado por el CMC a propuesta del GMC.

 

Entre sus funciones, se pueden mencionar:

 

- Archivar toda la documentación oficial del Mercosur.

 

- Publicar en el Boletín Oficial del Mercosur las normas emanadas de los órganos comunitarios.

 

- Registrar las listas de árbitros y expertos y desempeñar otras tareas establecidas en el Protocolo sobre solución de controversias.

 

- Traducir las normas comunitarias al español y al portugués, idiomas oficiales del Mercosur.

 

IV. Situación organizacional e institucional

 

 1. Parlamento del Mercosur

 

En los reglamentos internos de la CPC de 1991 y 1997, se objetiva el estudio de la constitución del Parlamento del Mercosur. Desde 1999 la CPC comenzó a realizar estudios sistemáticos referidos al Parlamento, a fin de elevarlos al Consejo. Con la decisión 49/04, firmada en diciembre de 2004, el CMC fijó la fecha del 31 de diciembre de 2006 para finalizar la creación del Parlamento del Mercosur, dándole a la CPC autoridad para la realización del Proyecto de Protocolo de Parlamento. Así, durante el 2005 la CPC comenzó a desarrollar sus actividades como Comisión Preparatoria del Proyecto de Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, creando para asistirla un Grupo Técnico de Alto Nivel (en adelante GTAN), conformado por técnicos y expertos para realizar la redacción del texto de Anteproyecto de Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. (4)

 

El 8 de noviembre de 2005, mediante la presidencia pro tempore uruguaya, se elevó el Protocolo de Parlamento Mercosur a la CMC para su consideración, siendo aprobado el 8 de diciembre de ese mismo año e integrado dentro del Tratado de Asunción en la XXIX Reunión del Consejo del Mercado Común y Cumbre de Jefes de Estado, realizada en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay.

 

El Parlamento debía funcionar antes del 31 de diciembre de 2006, pero su primera reunión se concretó el 7 de mayo de 2007 en su sede ubicada en Montevideo, República Oriental del Uruguay. Con el inicio de sus actividades, se dio por terminado el trabajo de la Comisión Parlamentaria Conjunta, dejando de existir como órgano dentro del Mercosur.

 

Los parlamentarios deberán cumplir su mandato durante cuatro años, con la posibilidad de ser reelectos. Deberán ser diputados nacionales e iniciarán sus actividades parlamentarias juntamente con sus suplentes, quienes los sustituirán en caso de ausencia temporal o definitiva. No podrán, a partir de la segunda etapa de transición, ejercer otro mandato, cargo legislativo o ejecutivo en cualquiera de los Estados parte u órganos dentro del Mercosur. El Parlamento tiene la obligación de reunirse en sesión ordinaria, como mínimo una vez al mes. Estas reuniones y las de sus comisiones son de carácter público, salvo las que sean declaradas como reservadas. Podrán darle inicio sólo con la presencia de un tercio de sus miembros, si son representados todos los Estados parte. El Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur contempla la posibilidad de realizar sesiones virtuales.

 

Las normas o decisiones que erogue el parlamento serán elegidas por mayoría simple (más de la mitad de los parlamentarios presentes), absoluta (más de la mitad del total de los miembros del Parlamento), especial (dos tercios del total de los miembros del Parlamento y de los parlamentarios de todos los Estados parte) o calificada (mayoría absoluta de todos los integrantes de la representación parlamentaria de los Estados parte).

 

En cuanto al presupuesto, en la primera etapa de transición el parlamento estará financiado por los Estados parte en iguales cantidades. Durante la segunda etapa también serán solventados por aquéllos, pero los criterios de contribución los decidirá el Consejo de Mercado Común.

 

 a) Primera etapa de transición: 2007-2010

 

La primera etapa estará compuesta por una representación paritaria en el Parlamento, con dieciocho miembros por país. A su vez la elección de éstos será indirecta, mediante los Parlamentos nacionales.

 

 b) Segunda etapa de transición: 2011-2014

 

Aquí, la representación parlamentaria estará basada en un criterio de representación ciudadano, caracterizado por una proporcionalidad atenuada o solidaria. Esta fue la conclusión a la que se llegó debido a las enormes diferencias poblacionales entre los Estados parte (Brasil, ciento noventa millones; Argentina, treinta y nueve millones; Paraguay, siete millones; y Uruguay, cuatro millones, aproximadamente).

 

La elección de sus miembros será directa; a más tardar antes del 31 de diciembre de 2010. A partir del 2014 se prevé la creación del Día del Mercosur Ciudadano, para la realización de la elección de los parlamentarios de manera simultánea en los Estados parte. (5)

 

 2. Incorporación de Venezuela como miembro pleno

 

Venezuela ya integra de manera oficial el Mercosur. Los presidentes de los países que componen el bloque rubricaron en la noche del 4/7/2006 el protocolo de ingreso de Caracas como miembro pleno -aunque aún faltara la aprobación de las respectivas legislaturas locales-. Es un hecho que el presidente Néstor Kirchner -en carácter de titular pro tempore del acuerdo regional- calificó como "un aporte inestimable". (6)

 

El acto en el que quedó sellado el ingreso de Venezuela se llevó a cabo con la participación de de los presidentes Néstor Kirchner (Argentina), Lula Da Silva (Brasil), Tabaré Vázquez (Uruguay), Nicanor Duarte Frutos (Paraguay) y Hugo Chávez (Venezuela). También dijo "presente" el mandatario de Bolivia, Evo Morales, como invitado especial al encuentro.

 

Se trata de un paso cualitativo que viene a consolidar la perspectiva y la proyección de la región hacia el mundo, hacia la propia América y hacia los procesos de integración superadora.

 

De igual modo, debemos señalar las dificultades del Mercosur, pero no son barreras imposibles de superar. Aquél es y será una poderosa herramienta para la democracia, la justicia, la paz y la estabilidad en la región.

 

Resulta muy importante liberar el comercio en condiciones dignas. La integración es mucho más que eso, necesita de una comunidad política, pero ello es un paso posterior, porque recordemos que aquélla es un derecho en evolución, que busca como meta la independencia de cada una de las Naciones y crear un nuevo concepto de soberanía.

 

En la cumbre del Mercosur del pasado 29 de junio de 2012 en la ciudad de Mendoza, los presidentes de la Argentina, Brasil y Uruguay aprobaron la suspensión temporal del Paraguay en el bloque, por cuestionar el proceso de destitución de Fernando Lugo como presidente de ese país.

 

De igual modo, en ese encuentro dieron "luz verde" al ingreso oficial de Venezuela al Mercosur, aprobado mucho tiempo atrás, pero que había trabado el Senado paraguayo.

 

El actual presidente de Paraguay, Federico Franco, afirmó al diario La Nación que "está complicada" la relación con la Argentina y Brasil; responsabilizó por ello a Venezuela, y dijo esperar que la presidenta Cristina Fernández "pueda entender" que su país hizo un cambio de Gobierno "de forma absolutamente constitucional". (7)

 

El 30 de julio de 2012, técnicos de la Argentina, Brasil, Paraguay y Venezuela comienzan a definir en Brasilia los procesos técnicos y los plazos de la adhesión del país caribeño al Mercosur, que será oficializada mañana en una cumbre extraordinaria del bloque regional, según confirmaron ayer fuentes oficiales.

 

En la cumbre del 31 de julio de ese año, los presidentes del Mercado Común del Sur (Mercosur) y de Venezuela se reunieron para sellar políticamente el ingreso de esta última Nación al bloque, y fue precedida por una reunión de técnicos de los cuatro países y por una de cancilleres.

 

La reunión de los ministros de exterior fue informal, pero la de técnicos fue para comenzar a definir el proceso formal de integración de Venezuela al Mercosur.

 

En la reunión de diplomáticos fue negociada una agenda y una metodología para el grupo de trabajo creado para definir los aspectos técnicos del programa de liberación comercial que Venezuela iniciará hasta llegar a un libre comercio con los demás países del Mercosur.

 

Entre los temas que dicho grupo técnico comenzaron a definir también figura una nomenclatura común, ya que Venezuela aún tiene para su comercio la nomenclatura de la Comunidad Andina (CAN), bloque que abandonó en el mes de abril de 2011.

 

Igualmente serán negociados los plazos en que Venezuela irá adoptando el Arancel Externo Común (AEC) con el que los miembros del Mercosur gravan las importaciones procedentes de países de fuera del bloque.

 

Otro asunto a ser negociado por el grupo técnico es la lista de productos que Venezuela podrá exceptuar de ese AEC, a la que cada país tiene derecho según sus necesidades y que en el caso de Argentina y de Brasil es de hasta 200 ítems.

 

Por estos tiempos, Venezuela aspira a tener en un principio amplias listas de excepción, para poder proteger sectores industriales que necesitan de un tiempo para alcanzar la competitividad que tienen los de los países del Mercosur.

 

V. Situación jurídica

 

 1. Fuentes del derecho escrito del Mercosur

 

Para comprender la finalidad y el funcionamiento de las fuentes del derecho en el orden interno de cada Estado se requiere precisar previamente el concepto de sistema jurídico, que es el conjunto de normas que cumplen diversas funciones, tales como imponer obligaciones y sanciones y otorgar competencias, incluida la facultad de legislar o reglamentar.

 

La doctrina especializada caracteriza el sistema como jurídico cuando es coactivo, en su etapa superior -como señala Alf Ross-; debe ser institucionalizado, es decir, debe establecer autoridades u órganos centralizados para operar de cierta manera con las normas del sistema. (8)

 

La planificación o estrategia jurídica reconoce muchos obstáculos. El primer problema comienza como delimitación del alcance de "lo jurídico". Para los que consideran que se limita a la dimensión normológica, sólo las normas pertenecerían a lo jurídico. En cambio, la tarea de elaboración, precedida de las consideraciones de necesidad, conveniencia y oportunidad, pertenecerían al ámbito de la política legislativa. La valoración, por su parte, sea de la realidad, sea de las normas, quedaría excluida de "lo jurídico", por no ser susceptible de ser tratada científicamente. (9)

 

En cambio, otro es el alcance del tema para quienes comulgan con la tesis de que "lo jurídico" comprende la realidad, la norma y la justicia. (10)

 

El legislador parte de la realidad susceptible de ser valorada, y del diálogo entre realidad y valor se produce la norma. El aplicador -sea juez, funcionario, administrativo, etc.- se enfrenta con la norma elaborada y la aplica a la realidad. Empero, puede apartarse de ella por injusta y elabora una norma ad hoc. Desde esta perspectiva, la norma, para ser "jurídica" ha de ser justa. (11)

 

Por otra parte, si encaramos el tema con cierto método, no podría dejarse de lado la circunstancia de que el Mercosur no está aislado, sino que como organización está inserta dentro de un sistema global, y se relaciona, además, con otras regiones de semejantes características. Es por ello que se debe evitar la multiplicidad de fuentes para que no ocurra alteración en la seguridad jurídica. (12)

 

Las fuentes del derecho escrito del Mercosur son dos, por un lado, tenemos el derecho primario, y por otro, el derecho derivado. Además de sus dos órdenes jurisdiccionales distintos, las decisiones dictadas por los Tribunales Comunitarios (Tribunal ad hoc y TPR) y las sentencias dictadas por los jueces nacionales en asuntos que aplican el derecho del Mercosur.

 

El derecho primario es el que procede de tratados y protocolos ratificados por los Estados miembros, siendo de aplicación directa en el territorio de dichos Estados, prevalecen sobre las leyes internas y se impone a los jueces nacionales. Dentro de éstos existen los principios generales que trascienden las disposiciones expresadas de la ley y poseen un valor normativo implícito, tales son por ejemplo, los principios de buena fe, de libertad de comercio, de estoppel, etcétera.

 

El derecho derivado proviene de los órganos del Mercosur: Grupo, Consejo, Comisiones; y está compuesto de decisiones, reglamentos, directivas, etcétera.

 

La mayor diferencia con el anterior es que no todas son de aplicación directa. Algunas están sometidas a un procedimiento de integración en los Estados miembros y otras son dispensadas. Existen alrededor de mil quinientas normas, de las cuales menos del cincuenta por ciento han sido internacionalizadas por los Estados.

 

Un elemento importante son las opiniones consultivas reguladas por el art. 3º del Protocolo de Olivos. Lamentablemente, el reglamento establecido por el Consejo del Mercado Común ha subordinado la admisibilidad de la consulta a la aprobación de todos los Estados miembros. Esto quizás haga que las opiniones consultivas no puedan ser utilizadas, quedando casi inoperante como fuente del derecho comunitario.

 

 2. Rol de los jueces

 

Hoy, tanto los Jueces de la justicia nacional como de la justicia provincial tienen como función esencial el análisis de la supremacía de las normas, como así también un control exhaustivo de normas del derecho internacional general y de integración.

 

Es por ello que los jueces tienen el deber del control de legalidad y de constitucionalidad del derecho internacional. Como adelanto, debemos decir que la palabra control deriva del francés contrôle, que significa comprobación, inspección, fiscalización, intervención, bajo ciertas características de dominio, de mando y de preponderancia. Es decir, el control de legalidad analiza el respeto de la supremacía de la ley y el respeto de la ley por parte del ordenamiento jurídico, mientras que el control de constitucionalidad vela por el respeto de la supremacía constitucional y de sus principios, derechos y garantías enunciados en las Constituciones Nacionales. (13)

 

De una análisis del art. 31 de la Constitución Nacional (14), complementado con el art. 75, inc. 22, surge la existencia de tratados internacionales con jerarquía superior a las leyes, y otros con jerarquía constitucional; esto último significa que reviste un pie de igualdad con la Constitución Nacional, conformando el llamado bloque constitucional. Además, el art. 75, inc. 24 de la Constitución Nacional establece que las decisiones, resoluciones y normas dictadas por los organismos supraestatales a los que el país delegue competencia y jurisdicción, tienen jerarquía superior a las leyes.

 

Pero las obligaciones y la jerarquización de aquéllas en el contexto constitucional no son iguales, y ostentan las siguientes distinciones:

 

1) Las decisiones de organismos con competencia y jurisdicción supraestatales (art. 75, inc. 24, CN):

 

a) Requisitos formales: los tratados que deleguen jurisdicción y competencia entre los Estados latinoamericanos deberán ser aprobados por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara del Congreso Nacional, y para los restantes Estados el sistema de doble vuelta, es decir, se requiere una ley que declare la conveniencia del tratado con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, y luego de ciento veinte días del acto declarativo se necesita de otra ley que tenga la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Pueden ser denunciados por el Congreso Nacional con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada Cámara.

 

b) Requisitos materiales: la reciprocidad entre los Estados, la igualdad, el respeto del orden democrático y de los derechos humanos.

 

2) Tratados y concordados con jerarquía superior a las leyes (art. 75, inc. 22, párrafo primero, CN), la obligación es:

 

- Conformidad con los principios de derecho público establecidas en la Constitución Nacional (art. 27, CN).

 

3) Tratados con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, párrafo segundo, CN):

 

a) Requisitos formales: los tratados se encuentran descriptos taxativamente en el artículo citado. Y si se quiere ampliar el número y gozar de dicha jerarquía requerirá del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Una vez incorporado al ordenamiento podrá ser denunciado, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

 

b) Requisitos materiales: no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución -podrían derogar entonces lo dispuesto en las siguientes partes- y deben entenderse como complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Conformidad con los principios de derecho público establecidos en la Constitución Nacional (art. 27, CN).

 

Antes tan solo la Argentina y Paraguay tenían una posición monista que deviene de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, donde en su art. 27 da preeminencia a los tratados internacionales por sobre las leyes nacionales.

 

Pero ahora una buena noticia ha sido la aprobación del Congreso Brasileño -y la posterior ratificación del ejecutivo- de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, lo que facilita la consagración de la primacía del derecho internacional y del derecho de integración sobre las leyes nacionales, por efecto de la aplicación del art. 23 de dicha convención. (15)

 

Con ello adquieren otra visión las decisiones sobre derechos humanos como fuente para el Mercosur, tanto de la Comisión como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al formar parte del Pacto de San José de Costa Rica, firmado en 1969, por los cuatro miembros del Mercosur, la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

 

Por lo tanto, atrás ha quedado lo decidido por el tribunal arbitral ad hoc del Mercosur en el laudo VIII, que sostuvo "... que las normas originarias y subsiguientes del Mercosur se integran al derecho interno de los países miembros según los procedimientos de las respectivas constituciones. Una vez integrada adquieren vigencia en el orden interno....". (...) En el orden interno tiene por lo menos rango de la ley y si hubiera antinomias entre las leyes y las normas del Tratado, se pondrían en marcha los procedimientos aplicables en caso de conflicto temporal de cada uno de los derechos internos, según sea el caso y teniendo en cuenta la existencia de obligaciones internacionales...".

 

En relación con la actividad jurisdiccional de la Unión Europea estamos muy atrasados. Si bien en los primeros veinte años, entre 1954 y 1977, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) ha dictado ochocientas cuarenta sentencias (cuarenta y dos por año), debido a la extensión de su competencia, complejidad de normas y la incorporación de nuevos integrantes. Debido al incremento de causas sufridos a partir de 1988, se ha creado un Tribunal de Primera Instancia (TPI), teniendo un flujo actual de quinientos recursos por año por cada jurisdicción y un período de veinte a veinticuatro meses para obtener la sentencia.

 

Con el agregado de que su jurisprudencia comunitaria se impone a los Estados miembros y a sus jurisdicciones nacionales. La inejecución de la jurisprudencia comunitaria está fuertemente sancionada por multas o penas impuestas a los Estados recalcitrantes. (16)

 

La producción jurisdiccional del Mercosur parece muy débil. Ella se compone de decenas de sentencias emitidas por los Tribunales ad hoc y dos sentencias recientes del Tribunal Permanente de Revisión (TPR). En los primeros, las decisiones están fundadas sobre circunstancias más que sobre principios, por el contrario, el segundo va formando una verdadera jurisprudencia que aparece como fuente del derecho del Mercosur, derivada de la interpretación de las normas escritas.

 

 3. Similitudes y diferencias con el TJCE

 

Entre el sistema jurisdiccional europeo y del Mercosur existen similitudes y diferencias:

 

* Entre las similitudes tenemos: 1) Ambos actúan en grado de apelación, el TJCE del Tribunal de Primera Instancia (TPI), y el TPR del Tribunal de Justicia ad hoc del Mercosur. 2) Pueden conocer en forma directa, pero en el TJCE es normativo, por basarse en normas legales; en el TPR es convencional, pues se origina en el acuerdo de las partes. 3) El TPR es un tribunal permanente con jueces nombrados por varios años. 4) Dicta las normas sobre la base de la interpretación de normas escritas del Mercosur. 5) Sus decisiones se imponen a las partes, pero producen, además, efectos erga omnes, oponibles a todos los Estados miembros. 6) El art. 3º del Protocolo de Olivos prevé que el Consejo del Mercosur podrá establecer los mecanismos relativos a los pedidos de opinión consultiva, pero lamentablemente el reglamento ha diseñado un sistema engorroso al requerir la unanimidad de los Estados para consultar la opinión del juez comunitario. Este es un elemento de interpretación o validez de las normas de la comunidad europea muy importante (cinco de cada siete son recursos directos de reenvío prejudiciales provisionales en el TJCE). Con la particularidad de que esta facultad le corresponde a los jueces nacionales. La única excepción está en establecer la falta de validez de los tratados constitutivos.

 

* Entre las diferencias podemos citar: 1) Los tribunales del Mercosur no tienen el monopolio de la justicia comunitaria, ya que los Estados pueden recurrir a otros tribunales internacionales. 2) En el TJCE juzgan los recursos de nulidad planteados contra las decisiones y las directivas tomadas por las Instituciones de la Comunidad, circunstancia que no se da en el TPR. 3) El incumplimiento del fallo en el TPR se sanciona con la suspensión de obligaciones y concesiones recíprocas, mientras que en el TJCE con multas o penas, a veces muy elevadas. 4) Los reclamos de los particulares tienen tres niveles de obstáculos para acceder a los TPR:

 

a) sección nacional del GMC,

 

b) el GMC en sí mismo, y

 

c) el grupo de experto.

 

 4. Las sentencias del TPR

 

Como se dijo, hubo tan sólo diez fallos del Tribunal de Justicia ad hoc y tres laudos del TPR de los que se desprende su vocación de "crear jurisprudencia". El laudo 01/05 del 20/11/2005 (17) interpretó los alcances del principio de libertad de comercio del art. 50 del Tratado de Montevideo de 1980, como un principio general y fundamental con valor normativo en el Mercosur, cuyas únicas excepciones deben estar formalmente previstas por la ley y aplicadas por los jueces según las reglas de la interpretación restrictiva.

 

En el segundo laudo 01/06 emitido el 13 de enero de 2006 se pronuncia sobre un recurso aclaratorio planteado en el mismo caso por la República Argentina contra la primera decisión. El tribunal rechaza el recurso y en general fija como doctrina que nadie podrá articularlo para abrir el debate precedentemente juzgado.

 

Esto deberá ser considerado como una verdadera fuente del derecho derivado del Mercosur.

 

Laudo del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (del 25/4/2008, neumáticos remoldeados III), que trata nuevamente la cuestión de los neumáticos remoldeados (Uruguay/Argentina). (18)

 

Cabe recordar que el laudo tuvo como antecedente la presentación de Uruguay, alegando que la nueva ley (Argentina) 26.329, que reforma la ley 25.626, no significa una medida que dé cabal cumplimiento al laudo nro. 01/2005 del Tribunal y, en consecuencia, Uruguay dispone de la potestad de seguir aplicando medidas compensatorias contra la Argentina con motivo del incumplimiento del citado laudo de 2005.

 

La decisión del Tribunal ha sido, una vez más, favorable a la República Oriental del Uruguay.

 

El texto de la resolución del TPR destaca que "respecto del carácter discriminatorio o no de la medida, el Tribunal entiende que la misma es claramente discriminatoria, en tanto afecta únicamente a productos extranjeros. La discriminación se concreta al dar tratamiento diverso a los productos nacionales de un país respecto de productos similares del extranjero, dando un tratamiento preferencial al nacional. La nueva Ley no modifica aspecto alguno de la anterior en este punto. Al limitar el número de neumáticos remoldeados que se pueden importar al país, y no limitar el remoldeado por la industria nacional, Argentina evidentemente ingresa en una discriminación injustificada. Es irrelevante que la medida no se dirija exclusivamente a limitar la importación desde Uruguay. Basta el trato diferencial entre productos extranjeros y nacionales para que exista discriminación, tal como fue establecido en el Laudo Nº 1/2005".

 

VI. Situación económica

 

El Mercosur es un territorio de doscientos millones de habitantes, con un PBI superior a seiscientos mil millones de dólares; estas cifras lo colocan en el cuarto lugar en la lista de las potencias económicas mundiales.

 

Con la creación del Mercosur, el comercio interregional, en lo que hace a las exportaciones totales entre los países miembros, aumentó del ocho a veintiuno por ciento entre 1991 y 1996. En sólo cuatro años se logró una zona de libre comercio y una unión aduanera imperfecta (85%).

 

Otros aspectos positivos del proceso de integración que permiten tener esperanzas en la viabilidad de la reformulación del Mercosur, según lo vienen proponiendo los Jefes de Estado en sus reuniones cumbres desde 1999 a la fecha, se encuentran en el crecimiento del comercio intrazonal y la implementación de la integración en áreas más allá de lo comercial, como en educación, sanidad y seguridad. También han sido relevantes la cooperación en materia jurisdiccional y la fijación de intereses y posiciones como grupo ante otros procesos, tales como el ALCA, el de la Unión Europea y el de CAN (Comunidad Andina de Naciones).

 

Ni la puesta en marcha de la papelera Bosnia ni las medidas de defensa comercial de Uruguay hacia la Argentina (vía aranceles, como en el caso de la harina de soja) han impedido que el comercio bilateral creciera fuertemente desde 2002, superando ya los valores previos a la crisis. La Argentina sigue presentando una situación ampliamente superavitaria con la República Oriental. No obstante, en 2007, este superávit se contrajo debido a una reducción de las exportaciones argentinas, específicamente, por las menores exportaciones de energía eléctrica y maíz. El flujo comercial entre la Argentina y Uruguay se ha ido incrementando rápidamente desde 2002, creciendo un 139,3% entre 2003 y 2006. En los primeros nueve meses de 2007, se observa una retracción de las exportaciones argentinas y un crecimiento de las importaciones desde Uruguay. Argentina tiene un superávit comercial importante a su favor, que se redujo un veintiséis por ciento en lo que va de 2007. (19)

 

VII. Situación comunitaria continental

 

A fines de 2004, las declaraciones de Ayacucho y de Cuzco suscriptas por los Jefes de Estado de los países del Mercosur, la CAN y Chile, sentaron las bases de la Unión Sudamericana de Naciones, con lo cual se optó por la ampliación subcontinental de ambos proyectos y por mantener el objetivo de constituir un mercado común y de avanzar en la unión de todos los Estados comprometidos.

 

VIII. A modo de conclusión

 

En el Mercosur no se ha alcanzado el grado de madurez integrativa y tampoco se ha logrado brindar una eficiente seguridad jurídica debido a la inexistencia de certeza en cuanto a la vigencia simultánea de la normativa mercosureña (derecho derivado). Y de este modo, se incurre en violación de decisiones adoptadas en común y se anteponen los intereses sectoriales internos a los de la comunidad regional. (20)

 

Hasta la actualidad no se han modificado las diferencias que muy bien han definido Molina del Pozo y Dromí (21), cuando dicen que los países de la Unión Europea son denominados "Estados miembros" mientras que en el Mercosur son llamados "Estados parte". La primera está tipificada como una comunidad asociativa donde los Estados que la componen son miembros de aquélla, la cual está reconocida como una entidad supraestatal, supranacional que se encuentra por encima de las estructuras de los Estados que la forman y que tiene a su vez su propia organización supraestatal o supranacional con organismos de personalidad internacional indiscutible. En el Mercosur la realidad es distinta, porque no todos los Estados miembros de aquél tienen el respaldo constitucional para conformar órganos supraestatales con transferencia de competencias. Y por ahora la supranacionalidad está acotada y los órganos que dictan normas son sólo de naturaleza "intergubernamental". El Consejo, el Grupo y la Comisión de comercio tienen una composición intergubernamental. En este sentido, la falta de órganos supranacionales indica que el proceso deber ser impulsado "con el consenso de los Estados parte".

 

La politóloga Lorenza Sebesta (22) dijo que el proyecto de la Constitución Europea, rechazado por los referéndum francés y holandés, "no" debe ser tomado como una falta de apoyo hacia la unificación Europea, sino como un "no" a la imagen de Europa que ha venido consolidándose durante los últimos quince años: una Europa comprometida con una política de reajuste de las cuentas públicas y de control de la inflación, de privatizaciones de servicios y, en general, de retiro del Estado del gobierno de la economía. Aquellos que votaron por el "no" rechazaron el simple dilema entre "Europa sí/Europa no", y exigen tener voz en la definición del tipo de Europa en la que vivirán. La Unión ha iniciado el camino, largo e incierto, para la creación de un nuevo "demos". La gran lección de la UE es que es posible crear un sistema político nuevo (la Unión) sin desestabilizar los antiguos (los Estados). Política es el arte de resolver los conflictos de interés resguardando el bien común, la integración debe ofrecer una arena complementaria para resolverlos, no ser un obstáculo.

 

Continúa diciendo que en los procesos de integración, primero viene la voluntad de cooperar, sustentada por una visión común sobre los objetivos a perseguir en una determinada área y sobre los medios con los cuales llevarlos a cabo. Luego, viene todo el resto. Estas áreas pueden ser los derechos humanos, la investigación científico-tecnológica y el desarrollo o las inversiones extranjeras. Lo que importa es desarrollar previamente instrumentos de análisis y acciones comunes.

 

A los efectos de mejorar la situación actual del Mercosur proponemos una verdadera comunidad de Estado, primero, y una unión de Naciones, con posterioridad, para hacer fuerte a América del Sur, porque no sólo hacen falta ideas, sino hechos unionistas de la mano de tribunales supranacionales legislativos, ejecutivos y judiciales.

 

Las relaciones entre la Argentina y Brasil han estado marcadas por una continua y mutua desconfianza signada por proyectos e iniciativas de carácter hegemónico, pretendiendo cada uno el liderazgo político y militar. Este panorama trajo consecuencias para países como Paraguay, que se relacionaba con uno o con otro de acuerdo a sus intereses.

 

Sin embargo, somos conscientes que previamente hay que dejar de lado las desconfianzas y las diferencias políticas, culturales y económicas que tienen los Estados miembros del Mercosur; para ello debemos seguir lo expresado por el filósofo Nietzsche "... el ejercicio de la memoria histórica es un obstáculo para el ejercicio de la vida. La vida necesita del olvido para que pueda haber un nuevo comienzo...". Y este comienzo es la Comunidad de Estados Sudamericanos (COESUD) y la Corte de Justicia del Mercosur (CORJUMER).

 

 (1) MARANIELLO, Patricio, "Control de constitucionalidad y de legalidad en el Mercosur", Revista del Primer Congreso Internacional del Mercosur, Ciudad de La Plata, 16 de abril de 2004.

 

 (2) La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio —ALALC— tuvo como carta fundamental el Tratado de Montevideo, suscripto en esa ciudad en diciembre de 1960.

 

 (3) LANDONI, Sosa, Angel, "La armonización de las normas procesales en el Mercosur", Revista La Ley, Buenos Aires, 1º de julio de 1998.

 

 (4) Portal Oficial del Mercosur: www.mercosur.org.uy. Espacio institucional.

 

 (5) NEGRI, Sergio, administrador gubernamental, "Democracia y Desarrollo Institucional", Buenos Aires, 2005, p. 86. Documento desarrollado por el Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales.

 

 (6) Diario El País, del 4/7/2006.

 

 (7) www.lavoz.com.ar.

 

 (8) MOYA DOMINGUEZ, "Derecho de la integración", Ediar, 2006.

 

 (9) CIURO CALDANI – KEMELMAJER DE CARLUCCI, Revista de ECSA Argentina, nro. 2º, Ed. Jurídicas Cuyo, capítulo escrito por PERUGINI ZANETTI, Alicia, "El Mercosur jurídico entre la globalización y el regionalismo", 2000, ps. 160/161.

 

 (10) Así, por ejemplo, lo entiende la teoría trialista del mundo jurídico, que parte de la concepción tridimensional del derecho. Ver GOLDSCHMIDT, Werner, "Introducción filosófica del derecho", 6º ed., 5º. reimp., Bs. As., Depalma, 1987.

 

 (11) Ibídem.

 

 (12) Ibídem.

 

 (13) MARANIELLO, Patricio A., "La actuación de la justicia en las normas del Mercosur sobre el derecho sustentable", www.eldial.com.ar, del 21/2/2005.

 

 (14) "... esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los Tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación...".

 

 (15) MOYA DOMINGUEZ, María Teresa, ob. cit.

 

 (16) CATALA, Pierre, "Seguridad jurídica en el Mercosur", La Ley, diario del 9 de noviembre de 2007.

 

 (17) Esta causa se inició por las limitaciones de importaciones de neumáticos remoldeados efectuadas a la Argentina provenientes de Uruguay; el primero lo basaba en una ley nacional del 8 de julio de 2002.

 

 (18) www.mercosur.int,www.mercosur.int/msweb/normas/normasweb/resoluciones.

 

 (19) Estas son las conclusiones de un informe de la consultora abeceb.com.

 

 (20) MOYA DOMINGUEZ, ob. cit.

 

 (21) DROMI – MOLINA DEL POZO, Acuerdo Mercosur Unión Europea, Ciudad Argentina, 1996, p. 33.

 

 (22) Diario Clarín del 18/3/2007.

 

 



Agradecemos sus comentarios

¡Hola! Queremos que este sitio sea lo mejor posible para usted, el usuario. ¡Por favor cuentenos lo que le gustaría cambiar y haremos lo mejor posible para complacerlo!

   
Protected by FormShield


 
 
 
Feedback